我国有近3亿老年人，积极培育银发经济、健全多层次养老保障体系，是应对人口老龄化、推动高质量发展的重要举措，既利当前又惠长远。近日，我院常务副院长石绍宾教授接受《中国税务报》专访，聚焦积极应对人口老龄化国家战略，结合相关国际经验，解读如何推动有效市场和有为政府更好结合，促进养老事业和养老产业协同发展。

财税金融发力支持银发产业发展

党的二十大报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业。近期，国办印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》(以下简称《意见》)提出，坚持尽力而为、量力而行，推动有效市场和有为政府更好结合，促进事业产业协同。发展银发经济，事关国家发展全局和人民福祉，需要财税金融政策有效配合。

养老产业的内涵与特征

银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和。养老产业是银发经济的重要组成部分，是以保障和改善老年人生活、健康、安全，以及参与社会发展，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所安等为目的，为社会公众提供各种养老及相关产品(货物和服务)的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动。根据国家统计局《养老产业统计分类(2020)》，养老产业包括养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、养老教育培训和人力资源服务、养老金融服务、养老科技和智慧养老服务、养老公共管理、其他养老服务、老年用品及相关产品制造、老年用品及相关产品销售和租赁及养老设施建设12个大类。

总体来看，我国养老产业具有4个特征:第一，市场规模大。养老产业的主要服务对象是老年居民，根据2020年第七次全国人口普查数据，我国65岁及以上人口比重达到13.5%，人口老龄化程度远高于同期的世界平均水平(65岁及以上人口占比9.3%)。相关研究报告显示，2022年我国养老产业市场规模达10.3万亿元，预计2030年市场规模将超过20万亿元。第二，涉及行业多。养老产业在一、二、三产业都有涉及，既包括各类有形的老年产品生产，又包括各种形式的老年服务。此外，养老产业贯通相关产业上下游链条，与国民经济发展息息相关。第三，以基本需求为主。在当前阶段，以满足老年人养老照护、医疗卫生等基本生存需求和发展需求为主。第四，具有较强的公益属性。尽管部分养老产业可以吸引社会资本进入，参照市场方式提供相关服务或产品，但总体而言，许多养老产业盈利周期比较长，多数处于微利或低利领域，特别是目前我国养老产业中需求最大的养老照护及医疗卫生等领域，需要政府给予较多的扶持。

支持养老产业发展的国际经验

立法先行。纵观世界各国，面对不断加深的老龄化趋势，大多顺势而为，通过推进相关立法，建立相对完善的社会保障体系，确保老年人基本生活待遇，进而带动养老产业发展。比如，美国于1965年颁布《美国老年法》，同年在联邦和州建立美国老龄管理局:2000年，《美国老年法》增加国家家庭照料者支持项目，向家庭照料者提供协助性服务的渠道、咨询、培训以及暂托服务等:2006年,《美国老年法》强调老年人长期照料计划中应让老年人获取充分信息。2018年，《认可、协助、包容、支持和参与一-家庭照料者法》提出国家家庭照料战略，该战略将充分协调社区、服务提供者、政府和其他主体的行动，识别并支持家庭照料者。2020年，《美国老年法》重新授权2020财年至2024财年的各项计划，赋予各州和地方在配置国家家庭照料服务时的灵活性，并将《认可、协助、包容、支持和参与一一家庭照料者法》和《支持祖父母抚养孙辈法》的授权期限延长一年。再如，日本于2000年颁布《介护保险法》，这是继“全民皆年金”和“医疗保险”之后日本最重要的社会保障制度，也是日本养老产业爆发式增长的关键条件。《介护保险法》规定，老年人经过专门机构体检认定后，能够享受不同等级的居家照护和生活服务，老年人也可以选择入住疗养院、托老所或养老院等机构养老。

战略导向。日本于2010年公布的《21世纪复活日本的21个国家战略项目》提出，2010年-2020年，医疗、看护、健康相关产业市场规模再扩大50万亿日元(按当前汇率，1日元约合0.05元人民币)，增加284万个就业机会，并将养老产业确定为日本经济的新增长点。

财税金融激励。日本《住宅公营事业法》规定，政府将老年住宅建设作为一项重要的公共事业。为鼓励社会力量参与老年住宅建设，日本政府制定一系列优惠政策:一是对服务型老年人住宅的建造和改造行为发放补贴，补贴对象为已登记的服务型老年人住宅，补贴额度按照建筑费的1/10和改造费的1/3且总额不超过每户100万日元的标准确定。二是对建造服务型老年人住宅的企业实行所得税、法人税5年额外折旧40%，住宅耐用年数不足35年的5年额外折旧28%，固定资产税5年减税2/3，不动产取得税中房屋部分可依房屋课税标准享受每户1200万日元的扣除，土地部分可享受相当于楼地板面积2倍的土地价格减免。三是为计划建设成服务型老年人住宅的租赁住宅的建造和改造行为，以及购买二手住宅并计划将其改造成服务型老年人住宅的购买行为提供必要融资支持，如将民间金融机构发放的反向抵押贷款纳入住宅融资保险的投保范围。

以财税政策支持养老产业发展

养老事业体现的是政府基本职责，属公共服务、民生保障内容。养老产业是伴随着人口老龄化和服务社会化趋势而发展起来的新兴产业，更多表现为商品和服务营利活动，兼具市场属性和公益属性。因此，推进养老事业和养老产业协同发展，应准确把握两者的边界，要求有效市场和有为政府有机结合。

进一步健全社会保障制度。完善的社会保障制度是社会发展的“稳定器”和“安全阀”，也是推动养老产业发展的重要物质基础和保障。一是完善基本养老保险和基本医疗保险体系。不断扩大基本养老保险覆盖面，尽快实现企业职工基本养老保险全国统筹;落实基本养老金合理调整机制，适时适度调整城乡居民基础养老金标准;完善基本医保政策，逐步实现门诊费用跨省直接结算。二是稳步建立长期护理保险制度。适应我国经济社会发展水平和老龄化发展趋势，构建长期护理保险制度政策框架，协同促进长期照护服务体系建设。三是完善社会救助和社会福利制度。健全分层分类的社会救助体系，将符合条件的老年人纳入相应社会救助范围，予以救助。为经济困难的老年人提供养老服务补贴，为经济困难的失能老年人提供护理补贴，并建立补贴标准动态调整机制。

推动税费优惠措施落地。落实养老服务机构用电、用水、用气、用热执行居民价格政策，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行相关价格政策。落实好养老服务机构免征耕地占用税、城镇土地使用税，养老服务免征增值税等优惠政策，探索加大对企业从事养老产业的税收优惠力度，如适度拓宽社区养老机构经营过程中所得税税前扣除范围，对营利性社区养老机构实行“三免三减半”所得税优惠等。

用好用活专项债政策。《意见》提出，通过地方政府专项债券支持符合条件的银发经济产业项目。为此，各地可以结合实际，在充分论证的基础上，有计划地推进养老产业项目，同时强化“举债必问效、无效必问责”专项债券绩效考评机制，建立全流程、全覆盖、全方位的绩效评级体系，加强风险管控，统筹经济发展和风险防控，确保债券资金用对、用快、用好。

拓宽金融支持养老服务渠道。鼓励金融机构按照市场化、法治化原则，提供差异化信贷支持，满足养老服务机构合理融资需求。探索以应收账款、动产、知识产权、股权等抵质押贷款，满足养老服务机构多样化融资需求。在依法合规、风险可控的前提下，审慎有序探索养老服务领域资产证券化，支持保险资金加大对养老服务业的投资力度，支持商业保险机构开发商业养老保险和适合老年人的健康保险，以及适合居家护理、社区护理、机构护理等多样化护理需求的产品。